《行政事业单位如何做好内控体系中的控制环境建设》-北京元年管理咨询 

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发布时间:2018-04-18

《行政事业单位如何做好内控体系中的控制环境建设》

边先生边先生

      行政事业单位(包括研究所、学校)在我国数量多、资产大,但普遍在内部控制上存在一些问题,尤其是在目前行政事业单位(包括研究所、学校)转轨时期,因内控的相关环节比较薄弱,诱发了许多违规、违纪事件,甚至出现了一些刑事案件。这里既有体制方面的问题,也有管理不到位的因素等。为确保行政事业单位(包括研究所、学校)改革卓有成效、促进长远发展,有必要对行政事业单位(包括研究所、学校)的内部控制进行深入研究。由于内部控制涉及内容较多,本人仅结合自身在多年内控体系建设中的业务经验,就内部控制中的控制环境因素对行政事业单位(包括研究所、学校)进行分析,并提出行政事业单位(包括研究所、学校)加强控制环境建设的若干建议。

一、行政事业单位(包括研究所、学校)内部控制环境所涉及的主要内容

内部控制系统包括两个因素,分别是控制环境和控制政策与程序。控制环境是指行政事业单位(包括研究所、学校)对于内部控制的态度及内部控制意识,代表整个单位对于内部控制的价值观。内部审计师协会 (The Institute of Internal AuditorsIIA)对控制环境的定义是管理层对待单位内部控制的重要性的态度及采取的行动。控制环境是其他内部控制元素的根基,并提供纪律及结构。控制环境被称为单位的“最高层”。控制环境能说明行政事业单位(包括研究所、学校)的道德观和文化,为内部控制其他方面的运作提供框架。控制环境是由管理层所定的基调、管理哲学与管理风格、授权方式、组织和培养员工的方式以及董事会或主管部门对执行内部控制的决心决定。具体说来,涉及以下几方面:

()诚信和道德观

行政事业单位(包括研究所、学校)单位领导者必须创造一种除了收入、稳定性和福利之外还重视声誉的价值观氛围,这样才能够确保更好地留住人才。诚信和道德观是行政事业单位(包括研究所、学校)控制环境的重要因素。当今,行为守则是单位治理的重要组成部分。但是,即便行政事业单位(包括研究所、学校)制定了一份严格的行为守则,如果人员不是故意渎职,而仅仅因为不了解该守则,也会违反守则的原则。即使行为守则描述了行政事业单位(包括研究所、学校)道德行为的规则,而且管理层的资深成员可能已定期传达了恰当的道德信息,但其他的激励和诱惑也可能破坏整个内部控制环境。如果行政事业单位(包括研究所、学校)存在促使人员采取某些行动的巨大激励或诱惑,则员工很可能受到诱惑,做出不诚实、不合法或不道德的举动。例如,一家行政事业单位(包括研究所、学校)可能设立了过高的不切实际的科研或工作指标。达成这些业绩目标后能获得相应报酬,或者更糟糕的是,不能实现目标就要面临巨大的威胁,因而人员会进行虚假操作,或记录虚假的账目交易,以实现这些目标。促使利益相关人员编制不当的会计记录,权力高度分散导致最高管理层对行政事业单位(包括研究所、学校)内的低级别人员所采取的行动毫不知情,从而使其被发现的机会减少,薄弱的管理职能既没有能力也没有权力侦查和报告不当行为。对于不当行为的处罚如不严厉或未公开,则无法起到威慑作用。

()用人唯才的承诺

如果大量岗位被缺乏必要岗位技能的人员所占据,那么行政事业单位(包括研究所、学校)的控制环境很可能会被严重破坏。管理者会不时地遇到如下情形:被分配了某项具体工作的人员看起来不具备完成这项工作所需的适当技能、训练或智慧。由于每个人的技能和才干水平不同,应提供充足的监督和培训,以帮助人员获得适当的技能。行政事业单位(包括研究所、学校)应说明各种工作所需的才能水平,并将其具体化为必需的知识及技能。行政事业单位(包括研究所、学校)用人唯才的承诺可以通过为适当的人才分派适当的工作,并在必要时提供充分的培训的方式来实现。用人唯才的承诺是行政事业单位(包括研究所、学校)整体控制环境的重要因素。管理者常常发现,对于职位描述是否充分,为适当的人才安排适当的工作的程序是否运转正常,以及培训和监督是否充分进行评估是具有重要价值的。

()组织结构

组织结构能够为规划、执行、控制和监察活动提供框架,以实现行政事业单位(包括研究所、学校)整体目标。有一些组织是高度集中的,而另外一些组织则按照产品或地区分散了权利。还有一些组织形式是矩阵式,不存在单一的直线报告。无论哪种组织,都需要制订有效的组织计划。对任何职能或部门负责的管理者必须对组织结构有充分的了解。组织控制的缺陷常常会对整个控制环境产生普遍影响。尽管权力界限划分明确,但行政事业单位(包括研究所、学校)内在的效率低下问题会随着组织规模的扩大而变得更为严重。这种效率低下问题常常会造成控制程序失灵,因此,在评估组织控制环境时,管理层应关注这些问题。

()人力资源政策和实务

人力资源实务包括诸如招聘、入职培训、在职培训、评估、咨询、晋升、赔偿和采取适当的矫正措施。人力资源部门应针对这些方面制定并公布充分的政策。不过,值得注意的是,对人力资源政策的操作会向人员传达有关其预期道德行为水准和能力的信息。一旦高级别人员公开破坏人力资源政策,比如无视单位午餐禁酒令,行政事业单位(包括研究所、学校)的其他人将会迅速获悉。如果低级别的人员因为未执行午餐禁酒而受到处罚,但人们对违反规定的高级别人员却睁一只眼闭一只眼,那么消息扩散的速度会更快。人力资源政策对单位的控制环境有着重要的意义,包括:

(1)招聘和雇用。行政事业单位(包括研究所、学校)应设法招聘最具资格的人选。应核实潜在人员的背景,证实他们的学历和工作经验。应精心组织应聘者的面试,对应聘者具有深入的了解。人力资源亦应向潜在的人员传递信息,使他们了解行政事业单位(包括研究所、学校)的价值观、文化和经营风格。

(2)新人员的入职培训。应将行政事业单位(包括研究所、学校)价值观体系和不遵循这些价值观的后果明确告知新人员。通常在向新员工介绍行为守则并要求他们正式确认接受该守则时,告知他们上述事项。如果不能向新人员传递这些信息,那么他们在加入该组织时可能缺乏对于行政事业单位(包括研究所、学校)价值观的了解。

(3)评估、晋升和赔偿。应实施公平的绩效评估程序,并且使之不受额外的管理支配。

(4)奖惩措施。应实施统一且易于理解的奖惩政策。所有人员应了解。一旦他们违反了特定规则,将会面临不同程度的奖惩,直至解雇。行政事业单位(包括研究所、学校)应尽力确保奖惩措施不存在双重标准,如果存在双重标准,那么高级别的人员违反了特定规则,将会面临更严重的惩罚。

二、如何加强行政事业单位(包括研究所、学校)内部控制环境建设

(一)建设诚信和道德观的企业文化,营造良好管理氛围

内部环境要素是内部控制框架的基础所在,涵盖治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、组织文化、诚信与道德观等多方面内容。尽管内部控制更强调相互牵制的制度性安排,但显然人的因素在内部控制,尤其是内部环境中发挥着重要的作用。我们常说“道德使之不愿、法律使之不敢、制度使之不能”,这说明诚信与道德观或者是行政事业单位(包括研究所、学校)文化在某种程度上是高于制度本身的。在行政事业单位(包括研究所、学校)中,要注重以下几点:

一是营造组织文化应区别不同层次进行,在单位领导者中树立科学的管理理念及良好的管理风格是关键因素;业务负责人应以提高其管理素质为内容;在财务人员中,应重点培养其业务素质和职业道德,包括其业务知识与工作技能、诚实状况和敬业精神等。

二是建立持证上岗制度,加强教育培训,提高财会队伍素质。各级财务部门应对领取了会计证的人员进行财务知识和技能考核,考核合格方可上岗,并颁发上岗证。上岗证的核发要与会计人员当年的工作业绩、职业道德水平等联系起来,实行档案化管理。一旦发现违法违纪的现象,立即吊销上岗证,同时不予换发下年度的上岗证。

三是在营造了组织文化作为内部控制的实施土壤的基础上,还应当强化单位全体管理人员的内部控制意识,营造一种控制文化的氛围,使内部控制的意识渗透每一个人,每一个部门,每一个岗位。

(二)构建合理的权责分派体系

建立权责分派体系必须做到不相容职务相互分离。行政事业单位(包括研究所、学校)内部需要分离的不相容职务主要有:

一是授权审批职务与执行业务职务相分离;二是业务经办职务与审核监督职务相分离;三是业务经办职务与会计记录职务相分离;四是财产保管职务与会计记录职务相分离;五是业务经办职务与财产保管职务相分离。行政事业单位(包括研究所、学校)的每一位员工都明确其所在岗位的职责和权力,通过相应的监督机制对权责履行状况进行监督。使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。合理配置和运用决策权、执行权、监督权,以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。当然在出现失误时,应当追查失误的原因,并且按其情节的严重程度予以处罚。

(三)按组织结构特点,完善内控组织体系

实行会计委派制是行政事业单位(包括研究所、学校)加强内部控制环境的一项重要举措。实行行政事业单位(包括研究所、学校)会计委派制后,会计人员具有相对独立的会计“人格”,有遵守职业道德的行为可能,有利于经费的使用权与监督管理权分离,有利于提高经费管理者的独立性,有利于促进行政事业单位(包括研究所、学校)会计信息质量的优化和提高。实行会计委派制,为克服现行经费管理核算制度中的种种弊端,维护行政事业单位(包括研究所、学校)整体利益,防止财力资源的虚耗和浪费,改善行政事业单位(包括研究所、学校)会计的执法环境创造了必要的组织结构条件。

(四)实施合理的人事政策,奖惩分明,不断提高员工素质

有效的人力资源政策和程序是整体控制环境至关重要的组成部分。如果行政事业单位(包括研究所、学校)未设立严格的人力资源政策和措施,那么即使行政事业单位(包括研究所、学校)组织结构很牢固,领导层传达的信息也不会产生多少影响。管理层在对内部控制架构的其他因素进行复核时,应始终考虑控制环境的人力资源政策和因素。

首先,管理人员的素质在最初招聘时就应严格把关,不仅应从知识技能、管理经验等方面考虑,他们的道德观、价值观也应成为决定是否聘用的重要因素。其次,在日常经营过程中,行政事业单位(包括研究所、学校)一方面可以通过提供各类培训机会使管理者掌握充分的知识技能以帮助他们正确把握市场动态,保持高度的敏感性,及时发现行政事业单位(包括研究所、学校)潜在的风险和机遇;另一方面,可以通过合理的激励机制来缓解管理者与股东之间的利益冲突,使二者的目标趋于一致。同时,完善人事政策,还要为职工提供合理的报酬,创造良好的劳资关系,并通过科学的绩效考评,对职工实施晋升和奖励制度;

同时,要建立对不合格职工的严格淘汰机制,彻底打破心存舞弊意图的潜在违规者的侥幸心理,阻止其不法动机;最后,单位应完善培训措施。通过培训,使员工了解应遵循的工作职责、行为要求及业务流程,以保证员工更好地履行规定的职责。 

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